Dans les sociétés contemporaines, les organisations publiques font face à des problèmes de plus en plus complexes : vieillissement de la population, réchauffement climatique, crise sanitaire, migration de population, crise financière, économique et sociale, etc.
Ces challenges sociétaux sont qualifiés dans la littérature de « wicked problems ». Ils ont pour caractéristiques principales le fait d’être des problèmes particulièrement complexes, non prédictibles et inextricables. Ils surprennent les managers publics et posent des défis de taille pour leur résolution ; ils semblent souvent incompréhensibles et résistants à toute forme de traitement.
Ainsi les wicked problems requièrent non seulement un processus d’innovation publique, mais plus spécifiquement un changement de modèle vers une innovation publique ouverte, notamment aux citoyens-usagers.
Le modèle de l’innovation ouverte ou « open innovation » repose sur l’idée selon laquelle ni une personne seule ni une organisation ne détiennent forcément les meilleures idées et les meilleures compétences pour identifier et résoudre un problème.
L’innovation est alors vue comme le fruit d’une communauté d’individus et d’organisations dotés d’expertises diverses qui coconstruisent ensemble le socle de connaissances nécessaires pour rendre le problème intelligible produisant ainsi une solution adaptée.
Face à l’impérieuse nécessité d’innover, les managers publics se retrouvent devant un défi encore plus grand, qui échappe à la rationalité bureaucratique : comment faire autrement ?
Si les organisations publiques sont particulièrement efficaces pour standardiser un service public, le déployer à grande échelle, créer des procédures et des routines, il en est autrement face à des activités non routinières et non standardisées telles que les activités d’innovation.
C’est pourquoi le modèle de l’innovation ouverte et de « l’État-plateforme » se diffuse depuis plusieurs années dans les organisations publiques profitant notamment des progrès en matière de technologies numériques.
En effet, l’usage des plates-formes numériques permet aux organisations publiques de se saisir du potentiel de créativité et de collaboration qu’elles offrent en connectant le monde. Le gouvernement 2.0, ou gouvernement « plateforme », émerge depuis quelques années et permet aux acteurs publics de produire un meilleur travail ; les bureaucrates sortent de leurs silos administratifs, et puisent dans les idées et les énergies d’une foule prête à s’engager pour l’intérêt général.
Dès 2014, la France a intégré le Partenariat pour un gouvernement ouvert (PGO) qui a pour ambition d’agir « pour la transparence de l’action publique, pour sa co-construction avec la société civile et pour l’innovation démocratique ».
En 2015, la direction interministérielle du numérique (Dinum) lance la mission « Incubateur de services numériques », portée par le réseau beta.gouv.fr. L’objectif vise à développer des « startups d’État » à travers une nouvelle politique d’innovation qui a pour objectif de créer des produits numériques centrés sur les usagers.
Plus récemment, le département « Etalab » de la Dinum a vu le jour en octobre 2019. Il a pour objectif principal de coordonner « la conception et la mise en œuvre de la stratégie de l’État dans le domaine de la donnée ».
C’est ainsi que Etalab gère la plate-forme data.gouv.fr qui met à disposition de la société civile l’ensemble des informations publiques. Etalab est également au service de l’exploitation de ces données et vise à promouvoir les data sciences et l’intelligence artificielle (programme Lab IA).
Mais de manière plus générale, les missions de beta.gouv d’Etalab visent à être le bras armé du modèle d’open innovation. En effet, Beta.gouv, Etalab et la Dinum ont pour mission de promouvoir « l’innovation, l’expérimentation, les méthodes de travail ouvertes, agiles et itératives, ainsi que les synergies avec la société civile pour décloisonner l’administration et favoriser l’adoption des meilleures pratiques professionnelles dans le domaine du numérique ».
La mise en place d’une démarche d’innovation ouverte implique un changement de modèle profond pour les organisations publiques à plus d’un titre.
D’abord, en ce qui concerne leur fonctionnement et leur structuration, cela suppose un changement significatif de leur architecture. En effet, la stratégie de « plateformisation » de l’État permettrait de repenser la nature de ses missions ainsi que ses règles d’organisation. L’objectif est de faire preuve d’agilité et de dégraisser le processus d’innovation de toute lourdeur administrative.
Par ailleurs, la « plateformisation » vise une plus grande proximité avec l’utilisateur final. L’innovation repose sur l’identification d’un besoin ou d’un problème à résoudre du point de vue de l’usage. La solution est d’abord conçue de manière épurée afin d’élaborer un prototype offrant les fonctionnalités minimums suffisantes qui permet de tester et de valider les hypothèses de départ. Ce fonctionnement aide à réduire l’erreur de manière itérative et à ajuster la solution en continu.
Cette rupture avec l’architecture classique de l’organisation publique est d’ailleurs clairement affichée par l’incubateur Beta.gouv.fr : « Les besoins des usagers avant ceux de l’administration ».
Ainsi, les équipes sont pilotées par la finalité plus que par les moyens. Elles visent l’amélioration continue plus que la conformité à un plan. Nous sommes aux antipodes des méthodes administratives traditionnelles ce qui présuppose selon la recherche une large implication des utilisateurs, « aboutissant à une véritable « coproduction » du service, ainsi qu’un processus d’élaboration « interactive et incrémentale », passant par des phases récurrentes d’expérimentation et d’amélioration ».
La mise en place d’une innovation publique ouverte nécessite également un changement de logiciel de l’esprit, et donc un changement culturel. La posture du manager public s’avère radicalement différente. Face à l’absence de solution préexistante, celui-ci prend une posture d’entrepreneur : il prend des risques, fonctionne par essai-erreur, agit discrètement d’abord, et fait preuve d’un certain courage managérial.
En effet, face à un wicked problem, la réglementation en vigueur et les procédures existantes sont rarement favorables et obligent à surfer sur les zones grises. L’urgence qui est souvent de mise contraint à jouer des règles du jeu avant de pouvoir les modifier.
L’innovation est souvent le fruit de la déviance. Sans pour autant se positionner en criminel d’État, il s’agit de faire preuve de transgression face à une norme ou règle établie. Cela suppose donc un courage managérial pour dépasser la rationalité bureaucratique classique qui impose de suivre et d’appliquer scrupuleusement les règles et procédures établies.
De ce fait, là où la bureaucratie dépersonnalise l’agent dont la fonction est supérieure à sa personnalité, l’innovation publique inverse l’équilibre et place les qualités de l’agent, ses capacités à penser, créer, tester, bref – innover – au-dessus de sa fonction opérationnelle.
Le manager public passe d’une posture parfois jugée comme attentiste à un état de veille permanente, à l’affût d’opportunités qu’il saura saisir et mettre en œuvre.
Par ailleurs, face au modèle de l’innovation publique ouverte et de l’État-plateforme, la posture du citoyen-usager et son rôle sont également profondément transformés. Le citoyen devient un partenaire ; il est invité à prendre une participation active dès la conception des politiques publiques.
Ainsi, la relation aux politiques et les solutions innovantes qui en résultent prennent corps dans l’interaction avec l’usager. Il ne s’agit plus de le conforter dans une posture de consommateur et de client, à l’instar de la figure de l’usager-client, mais de favoriser son empowerment ( pour qu’il devienne usager-entrepreneur du service public.
Plus largement, c’est en collaborant avec l’ensemble des parties prenantes de la conception à l’évaluation des politiques publiques que l’État jouera pleinement son rôle de plate-forme. Cet enjeu est d’autant plus fort qu’il s’agit de relever des défis sans précédent posés par l’accélération des wicked problems contemporains.
Une fuite de documents à la Maison-Blanche la semaine passée aurait révélé que le président américain Donald Trump serait en train de rédiger un décret visant à réglementer la censure des médias sociaux en ligne. Le projet de loi confierait à la FTC et à la FCC, la surveillance des échanges en ligne sur les plateformes de médias sociaux, les forums, etc. Le décret en question donnerait aux organismes fédéraux, le pouvoir de choisir quel type de données seraient acceptable ou non sur Internet. Pour beaucoup, ce projet témoigne de l’aversion profonde de Donald Trump pour les médias sociaux.
Ces derniers mois, le président américain Donald Trump n’a pas cessé de rappeler combien de fois il trouve que les médias sociaux deviennent de plus dangereux pour l’homme et la façon dont ils influent négativement sur le comportement humain. Cela a encore été le cas la semaine passée lorsqu’il s’est prononcé sur les fusillades dans les villes d’El Paso, au Texas, et Dayton, dans la l’Ohio. « Les dangers d'Internet et des médias sociaux ne peuvent être ignorés et ne seront pas ignorés. La haine n'a pas sa place en Amérique », avait-il déclaré. Il a invité les agences de réglementation de l’État et les médias sociaux à collaborer.
« Nous devons identifier et agir plus efficacement sur les signes avant-coureurs. Je demande au ministère de la Justice de travailler en partenariat avec les agences étatiques et fédérales locales, ainsi que les sociétés de médias sociaux, pour développer des outils qui vont permettre de détecter les tireurs de masse avant qu'ils ne frappent », avait-il déclaré dans son discours de la semaine passée. À en croire ces événements, l’on peut être amené à dire que Trump nourrit un sentiment d’exécration très forte à l’égard des plateformes de médias sociaux et des communautés en lignes.
Selon le média américain CNN, un résumé du décret montre que Donald Trump appelle la FCC à élaborer de nouvelles réglementations. Ces réglementations vont préciser comment et quand la loi peut protéger les sites de médias sociaux lorsqu'ils décident de poster ou de supprimer du contenu sur leurs plateformes.
Selon des groupes de défense de liberté d’expression, cela donnerait à ces agences fédérales un contrôle sans précédent sur la manière dont les plateformes Internet modéreraient les posts en ligne. Le décret leur permettrait de révoquer les protections essentielles énoncées par le Congrès à la section 230 de la loi sur la décence des communications.
En effet, la CDA 230 (Communications Decency Act 230) est la loi fondamentale qui permet aux plateformes en ligne de permettre aux utilisateurs de publier leur propre contenu et de prendre des décisions de base concernant les types de contenu qu’elles souhaitent héberger en tant qu’entités privées. Tous les contenus publiés par les utilisateurs sur Internet ont été rendus possibles grâce à cette protection essentielle de la liberté d’expression.
Ainsi, si le décret venait à être appliquée, elle refléterait une escalade significative du président Trump dans ses attaques fréquentes contre les sociétés de médias sociaux pour un préjugé systémique prétendu, mais non prouvées à l'encontre de conservateurs de la part de plateformes technologiques.
Cela pourrait aussi donner lieu à une réinterprétation importante d'une loi (CDA 230) qui, selon ses auteurs, était censée donner aux entreprises de haute technologie la plus grande liberté pour gérer le contenu à leur guise. Ce qui signifierait que n'importe quel parti politique au pouvoir pourrait dicter quel discours est autorisé sur Internet. Selon l’association Fight For The Future, l’administration prétend vouloir empêcher les entreprises privées de faire taire le discours, mais ce plan créerait de nouveaux pouvoirs terrifiants de censure en faveur du gouvernement et pour les agences étatiques de réglementation.
Le média CNN a informé que le résumé du projet de loi qu’il a pu consulter porte actuellement le titre « Protéger les Américains de la censure en ligne ». La FTC serait la grande bénéficiaire des avantages de ce décret. Elle va travailler avec la FCC pour élaborer un rapport d’enquête sur la manière dont les entreprises technologiques gèrent leurs plateformes et vérifier si elles le font de manière neutre.
Le résumé indique aussi que les entreprises dont la base d'utilisateurs mensuels représente au moins un huitième de la population américaine pourraient se retrouver confrontées à un examen minutieux. En gros, le décret de l’administration Trump cherche à restreindre considérablement les protections accordées aux entreprises en vertu de la directive CDA 230. Trump a-t-il à l’idée que cette loi accorde trop de protection aux médias sociaux ?
Cette loi aurait déjà été fermement condamné par le Premier amendement et des experts de la liberté de parole issus de tous les horizons politiques. « Peu importe votre politique, peu importe ce que vous pensez du président, c'est une idée terrible qui aura l'effet exactement opposé à celui de son objectif déclaré de protéger la liberté d'expression », a déclaré l’association Fight For The Future. D’après cette dernière, la Maison-Blanche et son administration actuelle ne sont pas les seules à promouvoir cette idée erronée. Certains grands démocrates ont également appelé à affaiblir la CDA 230.
En Europe également, des lois sur la censure continuent de nourrir les assises des députés. Au sein de l’UE, en début d’année, les négociations sur la réforme européenne sur le droit d’auteur avaient été interrompues après que les gouvernements des États membres n’ont pas réussi à adopter une position commune sur l’article 13, qui vise à obliger les plateformes d’Internet à installer des machines de censure qui filtrent automatiquement les contenus mis en ligne par leurs utilisateurs. Finalement, en février, la France et l'Allemagne ont trouvé un accord et les négociations sur la directive Copyright ont repris.
Pour rappel, l’article 13 vise à instaurer le filtrage automatique des contenus mis en ligne, puisque ce sont des algorithmes qui devraient juger quel contenu a le droit d'apparaître sur Internet. Néanmoins, notons que beaucoup condamnent ces propositions de loi, en les traitant d’horribles. « Je parie que de nombreux conservateurs se retournent dans leur tombe en écoutant toutes ces grandes approches du gouvernement. Leur proposition aujourd'hui ne constitue rien de moins qu'un discours policier », a déclaré le sénateur Ron Wyden (D-Ore) dans une interview accordée à CNN.
Je souhaite que nous déchirions le voile de complexité arbitraire qui ampute le contribuable comme le parlementaire de leur faculté de déterminer l'impôt et d'y consentir.
Laurent Saint-Martin
Député LREM, vice-président de la commission des finances
“Si nous laissons les choses persister, la maladie de nos finances publiques atteindra un stade incurable.” La phrase aurait pu être celle d’un ministre, d’un élu ou d’un candidat, mais non –c’est le constat que Joël Pommerat met dans la bouche de “Muller”, Premier ministre du roi Louis XVI dans sa pièce ”Ça ira –Fin de Louis”, qui rejoue les premières heures de la Révolution française.
Cet état des choses dont il est question, auquel Muller propose de mettre fin pour redresser le pays, c’est l’injustice fiscale généralisée qui caractérisait, en 1789, la société française, l’obsolescence des impôts existants, ce sont les “privilèges” au bénéfice de la noblesse, du clergé, des corporations et
des villes. Ces mêmes privilèges dont nous célébrons aujourd’hui l’abolition, il y a 230 ans, par mes lointains prédécesseurs qui venaient de se constituer en Assemblée nationale.
Tous égaux devant l’impôt
L’épisode est connu. Le contenu concret des travaux parlementaires l’est moins. Car les “privilèges” dont on nous parle depuis l’école primaire étaient avant tout fiscaux. Il s’agit, littéralement, de “droits particuliers” au titre desquels deux des trois ordres, le clergé et la noblesse, pouvaient lever l’impôt sans y être réellement assujettis. Dans la nuit du 4 août, les députés de la toute
jeune Assemblée nationale, au terme de débats enflammés par les nouvelles des insurrections qui agitent le pays, votent la suppression de ces “lois particulières”. Pommerat en fait un moment magnifique, où le roi, abasourdi, n’en revient pas des informations qui lui parviennent depuis l’Assemblée: un membre
du parti de la noblesse propose que tous ceux de sa classe renoncent à leurs droits seigneuriaux! Ah bon? Un évêque dépose une motion visant à supprimer les taxes ecclésiastiques! Ah bon?! Le roi est dépassé: comment est-il seulement possible de renoncer, de son plein gré, à son propre avantage?
C’est le premier pas vers la consécration d’un principe fondamental qui, aujourd’hui encore, fait à la fois la spécificité et la force de notre système fiscal: l’égalité de tous les citoyens devant l’impôt.
La maladie de la complexité
Deux cent trente ans plus tard, a-t-on réussi à traiter “la maladie de nos finances publiques”?
En partie oui. Notre système est l’un des plus redistributifs au monde et il finance des services publics d’une qualité exceptionnelle. Mais en partie seulement. La maladie de notre temps, c’est l’excessive complexité de l’impôt, que nous devons notamment à la multiplication incontrôlée de ces exceptions à
la norme que sont les niches fiscales et les taxes affectées, dont l’empilement a fini par créer un inextricable maquis de droits fiscaux particuliers. Je ne crois pas cette maladie incurable, mais je dois reconnaître que, jusqu’ici, nous n’avons pas su endiguer ses métastases. Entre 2000 et 2010, 172 nouvelles niches ont vu le jour. Il en existe aujourd’hui plus de 470. Le parallèle avec les “privilèges” abolis en cette fameuse nuit du 4 août est d’autant plus tentant que la caricature est facile: 100 milliards d’euros de ristourne aux plus aisés chaque année? Scandale! Mais en matière fiscale, la tentation de la facilité est souvent maîtresse d’erreur et de fausseté.
A la différence des privilèges, les niches ne rémunèrent pas un état de naissance –la noblesse– ou une appartenance –le clergé. Il ne s’agit pas de faveurs que l’Etat consentirait à certains plutôt qu’à d’autres, mais de subventions qui encouragent, en théorie, des comportements individuels vertueux dont les retombées collectives doivent être au bénéfice du plus grand nombre. Seulement voilà, alors que les niches devaient être des outils incitatifs ponctuels, on en a fait un véritable outil pérenne d’action publique, pour un coût estimé à 100 milliards d’euros par an. Je n’ai pas de problème avec ce chiffre. Je
considère qu’il est légitime que nous financions certaines priorités, telles que la transition écologique, que nous soutenions les ménages les plus vulnérables ou que nous aidions certains secteurs d’activité, comme par exemple le logement social.
Mais accumuler les dérogations à la norme fiscale et les exceptions à ces dérogations finit par rendre l’impôt lui-même illisible et le consentement à l’impôt purement théorique. Et l’absence chronique d’évaluation de ces dispositifs, le manque d’information sur leur efficacité réelle, sont autant d’atteintes aux prérogatives du Parlement et aux droits des citoyens que nous ne pouvons plus tolérer. A cet égard, il faut saluer le travail accompli par le rapporteur général du budget Joël Giraud, qui a passé en revue l’ensemble des niches dans son rapport sur l’application de la loi fiscale. C’est la première étape d’un processus qui, à terme, doit nous permettre de réduire la jungle fiscale.
Je souhaite que nous déchirions le voile de complexité arbitraire qui ampute le contribuable comme le parlementaire de leur faculté de déterminer l’impôt et d’y consentir. Non pas en “remettant à plat” la fiscalité, ce qui n’a guère de sens, mais en faisant de la recherche de la simplicité, de la clarté, de l’efficacité de l’impôt notre impératif le plus absolu. Seule cette exigence nous permettra d’achever l’œuvre de la nuit du 4 août. Il y a 230 ans, l’Assemblée nationale décrétait “nuls et illégaux tous les impôts établis sans le consentement de la Nation”. Pour permettre aux Français de se réapproprier l’impôt, ayons le même courage et déclarons aujourd’hui nulles et illégales toutes les niches et toutes
les taxes affectées dont l’efficacité n’aura pas pu être démontrée.